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从审慎监管到包容审慎监管的学理探析

职称驿站所属分类:刑法论文发布时间:2019-12-09 09:14:39浏览:1

 自2017年李克强总理在多个场合提及“包容审慎监管方式”“包容审慎原则”以来,包容审慎监管就成为业界和传媒所关注的热点。然而,学术界对包容审慎监管的研究却较为滞后,在中国知网收录的以“包容审慎”为篇名检索词的文章仅有12篇

   自2017年李克强总理在多个场合提及“包容审慎监管方式”“包容审慎原则”以来,包容审慎监管就成为业界和传媒所关注的热点。然而,学术界对包容审慎监管的研究却较为滞后,在中国知网收录的以“包容审慎”为篇名检索词的文章仅有12篇,且均属新闻评论或政策倡导类短文(截至2018年12月5日),较深入的学理探讨文章比较缺乏。因此,对包容审慎监管进行学理探讨有其实践意义和理论价值。

电子游戏  〔关键词〕 审慎监管,包容监管,包容审慎监管,需求溢出,公共风险,治理深度,治理强度

  〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175(2019)02-0056-07

发展研究

  《》是福建省人民政发展中心主办的综合性经济月刊,是省政府指导全省经济工作和各项建设事业的参谋和喉舌,国内外公开发行。杂志是全国经济类核心期刊、福建省一级期刊、中国人文社会科学核心期刊,在国内外拥有广泛读者。

  一、包容审慎监管的源起及政策意涵

  包容审慎监管是对审慎监管(prudential supervision)原则的发展,是以包容性监管(下称包容监管)来弥补传统的审慎监管的不足,是包容监管和审慎监管的平衡和对立统一。

  审慎监管是对监管对象(市场经营主体)的审慎性的监管,最初的审慎监管后来被称为微观审慎监管。这种意义上的审慎监管原则以被监管企业的审慎经营义务为前提,又称“审慎原则,也惯称稳健原则,是指考虑到企业持续经营过程中的经营风险和财务风险,为确保企业财务上有较强的应付能力,在会计处理程序或方法的选择中,应选择对股东权益产生影响最保守的那种方式。审慎原则在我国的企业会计制度和财务管理制度中有所体现” 〔1 〕32。在20世纪末,随着人们对以往金融危机教训的吸取,宏观审慎监管的概念开始被提出并受到重视。“过去我们都认为监管是微观的事情,现在看来,应该要上升到宏观层面,从宏观平衡、宏观稳定的角度再加上审慎原则的有机组合。审慎意味着杜绝了比较过激的政策。审慎的概念是当面对很多可能的时候要考虑最坏的可能,按最坏的结果去设计方案。” 〔2 〕按照英国学者迈克尔·泰勒(Michael Taylor)的“双峰监管”理论,维护金融机构的稳健经营属于微观审慎,而维护金融体系的稳定则属于宏观审慎 〔3 〕。而无论是微观审慎还是宏观审慎,审慎的含义都意味着稳健,意味着对风险的严格防范。

电子游戏  在对银行等金融企业的监管方面,审慎监管原则得到了世界各国的普遍认可。巴塞尔银行监管委员会制定的《银行业有效监管核心原则》(Core Principles for Effective Banking Supervision,简称《核心原则》)对审慎监管原则作了较为细致的规定,主要涉及资本充足率、风险管理、内部控制、跨国银行监管和纠正措施等五个方面。1997年10月,《核心原则》在国际货币基金组织和世界银行香港年会上获得通过,从而正式成为银行业监管的国际标准。显然,《核心原则》所倡导的审慎监管原则涵盖了微观审慎与宏观审慎两个层面。

  由于审慎监管原则意味着对风险的严格防范,其对于保障企业个体的稳健经营(微观审慎层面)和行业整体环境的安全稳定(宏观审慎层面)效果显著。但成也萧何败也萧何,审慎原则所要求的稳健,在对风险进行严格防范的同时,也会对一些新生事物(新产业、新业态、新模式)产生明显的抑制或阻碍作用,因为在这些新生事物的初始阶段,人们对其风险和效益往往认识不清,而偏重于风险防范的审慎监管则易于使监管者因其有可能产生风险而将之抑制甚至封杀。因此,审慎监管原则显然不利于鼓励创新,不利于新产业、新业态、新模式的发展。也就是说,审慎监管原则有其局限性,它比较适合于风险和效益展现得较为充分的传统产业和传统经营方式,而相对不适宜运用在风险和效益处于未明状态的新生事物上。或者说,审慎监管原则有利有弊,其优势在于有利于维护秩序与安全,弊端则在于有可能抑制创新和快速发展。

  为克服審慎监管原则的弊端并发挥其优势,我国政府对审慎监管原则作了进一步的拓展,在那些需要创新的领域,适当地降低审慎监管对风险防范的严格程度,而对于一些新生事物的发展则给予更多的包容与成长空间,由此产生出包容审慎监管的提法。具体如:2017年3月5日,李克强总理在政府工作报告中提出,要“本着鼓励创新、包容审慎原则,制定新兴产业监管规则,引导和促进新兴产业健康发展” 〔4 〕;2017年6月27日,李克强总理在达沃斯论坛特别致辞中说,“我们对新产业、新业态、新模式,比如像电子商务、移动支付、共享单车,都实行包容审慎监管方式,促进了其健康发展” 〔5 〕;在2017年7月12日的国务院常务会议上,李克强总理说:“几年前,快递业刚刚开始发展的时候,有些城市不允许快递存在,理由是影响市容整洁,快递员骑的摩的也不允许停放。但是我们认为,对于任何新生事物,应尽量秉持‘包容审慎的监管方式,不能一上来就‘管死” 〔5 〕。

  可见,包容审慎监管实际上是审慎监管的升级版,是审慎监管的进一步发展,是包容监管和审慎监管的平衡和对立统一,也是对审慎监管在一定程度上的折中。

  二、需求溢出理论视角下的公共风险治理与监管论

  作为笔者构建的公共管理学的总体理论或基础理论,需求溢出理论的核心观点是:公共管理就是公共事务的处理或解决(包括事前防范和事后的处理或解决),而所有的公共事务(包括价值性公共事务和工具性公共事务)本质上都是个人的人道需求和适度需求的溢出(即超出个人及私组织的解决能力),公共管理的终极使命或应然目标就是按照循义利他的原则来处理或解决公共问题,也就是根据需求正义解决个人的需求溢出①。从需求溢出理论的逻辑出发,引申出需求溢出理论的公共风险论、治理深度与治理强度论及监管论,从而为包括审慎监管和包容审慎监管在内的监管原则或方式的选择提供一个学理阐释的维度。

电子游戏  (一)需求溢出理论视角下的公共风险论

  在需求溢出理论看来,所谓公共风险就是成为或属于公共事务的风险,也就是公共管理应该处理或解决的风险,而不一定是对不特定的多数人造成的风险;同时,所有的公共风险在本质上都是人的需求溢出的风险。因此,政府监管所治理的风险都是公共风险,而且只有公共风险才属于政府监管的治理标的。

电子游戏  1. 属于公共事务范畴的风险才能称为公共风险。从风险因源上看,人类所面临的风险可分为两类:一类是纯自然原因导致的风险,即自然风险,如龙卷风、地震等所谓天灾;另一类是由人为原因导致的风险,即人为风险,如由于设计缺陷导致的水库溃坝、由于操作失误引发的火灾等所谓人祸。但无论是自然风险(天灾)还是人为风险(人祸),只要不属于公共事务范畴,就不属于公共风险,而应属于个人自担风险的非公共风险。

  关于什么样的风险属于公共事务范畴,按照需求溢出理论的双层公共事务观,属于公共事务的风险即公共风险属于公共事务中的原初公共事务(价值性公共事务)或派生公共事务(工具性公共事务),而“个人溢出于其本人和私组织的人道需求和适度需求就是公共管理所应解决或处理的公共事务,即原初公共事务或价值性公共事务;同时,为解决原初公共事务所派生出来的公共管理主体自身的管理问题也是公共管理所应解决或处理的公共事务,即派生性公共事务或工具性公共事务” 〔6 〕。就此而言,直接导致人的人道需求或适度需求溢出的风险属于原初公共事务,而虽然没有直接导致人的人道需求或适度需求的溢出但却属于违法违规行为的风险则属于派生性的公共事务。但无论如何,只有那些属于公共事务之列的风险,才属于公共风险,才属于政府监管的治理标的。

  2.公共风险在本质上都是人的需求溢出的风险。能称得上风险的现象,一定伴随着人的需求溢出的可能性。譬如,不是所有的地震都是公共风险,甚至不是所有的地震都是风险,如果地震不能造成人员伤亡财產损失环境破坏等需求溢出的结果,这类地震就不属于公共风险。所以,在需求溢出理论看来,公共管理中的风险防范或风险治理本质上就是防范或解决需求溢出的问题。

  值得一提的是,即便公共风险导致的破坏后果不是直接表现为对个人的生命财产等权益的损害,其最终也会传导为对个人权益的减损,因而本质上依然是个人的需求溢出的风险。例如,环境风险中对某无人区环境的破坏,即便对个人没有直接的利益损害,但却降低了该地的资源存量,甚至影响国家对该地的土地利用或需要国家出钱对该地进行环境修复,这样最终会传导为对国民权益的减损,即传导为个人的需求溢出。

电子游戏  (二)需求溢出理论视角下的治理深度与强度论

电子游戏  需求溢出理论认为,公共管理就是对公共事务的处理,也就是通常所说的治理。公共管理不仅包括国家或政府对公共事务的处理,也包括其他主体对公共事务的处理。公共管理或治理的本质,就是解决人的需求溢出问题,包括防范和处理人的需求溢出问题。为此,公共管理其实也就是对导致人们的需求溢出的因素进行治理。例如,盗窃导致受害人拥有财产的需求的溢出,贪污导致人们对公共财产的合理使用的需求的溢出,交通违章导致人们对交通秩序需求的溢出。国家之所以预防和打击违法犯罪,其实就是因为违法犯罪是导致人们需求溢出的因素。

  从目标管理的角度看,公共管理作为对导致人的需求溢出的因素进行治理,也需要确定一个治理深度的目标,即确定要把那些导致人们的需求溢出的因素治理到何种程度,也就是防范到何种程度的问题。就拿对交通违章的治理来说,治理深度就是把交通违章治理到单位区域单位时间内多少人次违章的问题,也就是违章率或违章总次数所表示的问题。拿犯罪治理来说,治理深度也就是特定区域内的犯罪总次数或发案率所表示的问题。说得更直白一些,对交通违章的治理深度就是把某区域一定期间内的违章总次数或违章率降低到何种程度的问题,对犯罪的治理深度就是把某区域一定期间内的犯罪总次数或发案率治理到何种程度之内的问题。

电子游戏  显然,关于治理深度的设定,受多重因素的影响:第一,治理深度受治理标的的影响。这里所谓的治理标的,也就是治理所针对的导致人们需求溢出因素,即要治理的公共风险。例如,在对交通违章的治理中,人们的违章行为就是治理标的。在对犯罪的治理中,犯罪行为就是治理标的。治理的标的不同,治理深度也不尽相同。通常,治理标的产生的负面后果越严重(即造成的需求溢出的后果越严重),治理深度的设定也就越深或越高,反之亦然。第二,治理深度受治理标的(公共风险)所嵌入其中的治理对象的正效应的影响——这种正效应也就是治理对象对于解决人们的需求溢出问题所产生的积极作用,而治理标的则是治理对象对于解决人们的需求溢出问题所产生的消极作用或负效应,即上文所说的导致人们需求溢出的因素。治理的过程,实际上就是防范和消除治理标的(负效应)而培育和激发有利于解决人们的需求溢出问题的正效应的过程。治理深度的确定既要考虑治理标的(负效应),又要考虑治理对象所产生的正效应。例如,对顺风车的监管作为一种治理,其对公共风险治理深度的确定既要考虑顺风车所存在的安全隐患及对出租车行业的冲击(即治理标的或负效应),也要考虑顺风车对人们出行及环境保护所产生的正效应。第三,治理深度受治理难度或治理成本的影响。治理难度或治理成本越高,治理深度的设定往往越浅,反之亦然。第四,治理深度受治理主体所拥有的治理资源的影响。治理主体所拥有的治理资源越多,治理深度的设定也就越深。

  除上述几个因素外,治理深度还受治理强度的影响,治理强度越大,治理深度就越深。与治理深度不同,治理强度是指在防范和处理导致人们需求溢出的因素方面的资源投入力度和资源利用效率,也可以称作治理力度。比如对于乱贴小广告的治理,对于特定区域的小广告是三天铲除清理一遍还是每天清理一遍,这就体现了不同的治理强度;对于张贴小广告的人,是警告还是罚款抑或是拘留,是百里罚一还是张贴必罚,也体现了不同的治理强度;对治理小广告的资源投入(包括财物的投入和人员的投入)以及所投入资源的使用效率(例如车辆和人员的上街执法频次及效率),也体现出不同的治理强度。

电子游戏  虽然治理强度与治理深度是两个不同的概念,但二者之间却存在着密切的关联:治理深度的加深或提高,必须以治理强度的加强或提升为保障。治理强度得不到提升,治理深度的提高则往往会沦为水中月、镜中花。

电子游戏  (三)需求溢出理论视角下的监管论

电子游戏  在需求溢出理论看来,监管就是防范和处置监管对象所蕴含或引发的公共风险,也就是防范和处理由监管对象所导致的人的需求溢出。一方面,由于所有行业或领域都存在公共风险,所以所有行业或领域也就都存在监管,所有行业或领域的从业人员也就都属于监管对象。另一方面,不同行业或领域的公共风险不同,其公共风险的强弱及损害后果不同,因此国家对不同行业或领域的监管方式和力度也有所不同。但无论对何种行业和领域的监管及采用何种监管方式,其目的都是为了防范或处置公共风险,即公共风险治理。因此,监管可以说是公共风险治理的一个环节和手段。

  从目标管理的角度看,监管作为公共风险治理的一个环节或手段,通常需要设定公共风险治理的目标,既包括把哪些公共风险列入治理范围,也包括对列入治理范围的公共风险要治理到何种程度。前者即公共风险治理的广度,后者即公共风险治理的深度,二者也可分别称作监管的广度和深度。

  对公共风险治理或监管的广度,各国的实践通常根据公共风险的后果或严重程度来确定,即把所有对人身或财产(包括间接折算的财产)产生一定程度损害的公共风险均列入治理或监管的范围。尤其需要指出的是,监管对象与监管标的是两个不同的概念:监管对象是指作为监管部门的行政相对人的个人或组织,是监管法律关系中的一方主体,即被监管者;而监管标的则是被列入监管范围之内的风险,是蕴含在监管对象行为之中的风险或负外部性,也就是监管对象的行为之中可能导致他人需求溢出的因素。举例说来,就食品监管而言,生产食品的企业或个人是监管对象,这些企业或个人在食品生產存储及运输中的违法违规行为(如违法违规添加有害成分的行为)则属于监管标的。

电子游戏  监管对象的受监管行为不仅蕴含有监管标的即风险或负外部性,也蕴含有正外部性(即有利于帮助他人解决需求溢出问题的因素)。例如,食品厂商作为监管对象,其食品生产加工行为既蕴含风险(如违法违规行为)或负外部性,也蕴含正外部性(生产加工人们所需的合格食品)。这样,监管部门对监管对象及监管标的的监管要达到何种深度和力度,就不仅要看监管标的(风险)的情况或受监管行为所蕴含的负外部性的情况,还要看受监管行为所蕴含的正外部性的情况。而监管的深度和力度,实际上受治理深度与治理强度的影响,后者直接关系到监管主体所采用的监管原则或方式是审慎、包容抑或是介于二者之间。

电子游戏  基于需求溢出理论的上述观点,从治理深度与治理强度的角度看,对公共风险的治理可以区分为三种不同的监管原则或方式:审慎监管、包容审慎监管、包容监管,三者对公共风险的治理深度与强度从总体上说依次递减。

  三、需求溢出理论视角下的审慎监管、包容监管与包容审慎监管

电子游戏  如上所述,包容审慎监管是审慎监管的升级版和进一步发展,主要是从时间的先后顺序上对二者之间关联性的表述,但这并不意味包容审慎监管能够替代或淘汰审慎监管原则。在笔者看来,审慎监管、包容监管与包容审慎监管是三种不同的监管原则或方式,各有各的适用领域,各擅其长,既无法用升级版的包容审慎监管来完全替代审慎监管或包容监管,也不能用审慎监管或包容监管来涵盖包容审慎监管。

  基于需求溢出理论视角下的公共风险治理与监管论,笔者认为,审慎监管是对公共风险的治理深度总体较深和治理强度总体较高的监管,包容监管是对公共风险的治理深度总体较浅和治理强度总体较低的监管,包容审慎监管则是对公共风险的治理深度总体较浅和治理强度总体较低但对其中部分公共风险的治理深度较深且治理强度较高的监管。换个角度说,包容审慎监管是审慎监管与包容监管的结合,或者说是审慎监管与包容监管的中间状态。更直白地说,包容审慎监管就是对所监管的公共风险有包容有审慎的监管,是对有些公共风险包容而对有些公共风险审慎的监管。审慎监管、包容审慎监管及包容监管的关系如图1所示。

  为理解需求溢出理论视角下的审慎监管与包容审慎监管,需要对如下几个问题加以特别说明:

  一是关于审慎监管与包容审慎监管及包容监管之间在治理深度和治理强度的深浅高低方面能否有一条明晰的分界线?在管理学及社会科学方面,对于两个相近的概念之间通常难以用量化的分界线来进行界分,例如,关于公共物品和准公共物品及私人物品之间的分界,关于适当与不适当之间的分界,关于合理与不合理之间的分界,等等。在需求溢出理论看来,审慎监管与包容审慎监管之间的区别在于二者在治理深度和治理强度的深浅高低方面的不同,但至于治理深度多深及治理强度多高为审慎监管,或者治理深度多浅及治理强度多低为包容审慎监管,在理论上很难给出一条统一的清晰量化的分界线。如果这条分界线为实践所必须,则这条分界线的确定也不是来自于逻辑,而是来自于经验,即出于实践操作方便的考虑。而且,在不同的监管领域,这条分界线的设定值(即治理深度和治理强度的数值)也会有所不同。例如,对药品的监管可能治理深度为98%(即排除掉98%的公共风险)以上方属于审慎监管,但对食品的监管可能治理深度只要95%以上就属于审慎监管。

  二是为什么对治理深度和治理强度要强调总体的深浅高低?依据需求溢出理论,我们在区分审慎监管、包容审慎监管及包容监管时,强调三者的不同在于其在治理深度和治理强度方面总体的深浅高低不同。之所以要强调总体的深浅高低,是因为实践中监管部门对监管对象或领域的监管,并非只针对同一个或同一类监管对象的单一的治理标的(公共风险)开展监管,而是针对同一个或同一类监管对象的多个治理标的开展监管。例如,对顺风车的监管,不仅要监管顺风车司机对乘客可能造成的人身安全的风险,也要监管其对乘客可能造成的财产及隐私方面的风险,还要监管其对出租车行业所造成的同业竞争方面的风险。监管的这种多标的(即多风险)集成性,导致其治理深度和强度通常不能以对单一治理标的治理深度和强度为标准来统一设定所有治理标的治理深度和强度,而通常是对在其治理范围内的不同的公共风险分类设定不同的治理深度和强度。由此会形成这样一种现象:在对某一事项或领域实施监管时,对单一风险的治理深度与强度不同于对监管范围内其他风险的治理深度与强度。其中,对监管范围内所有风险的治理深度与强度的平均值(包括加权平均值),就是治理深度和强度的总体状况,即治理深度和强度总体的深浅高低。

电子游戏  在区分审慎监管、包容审慎监管及包容监管方面,不能以其监管范围内某一单一公共风险的治理深度或强度为区分标准,而要以治理深度和强度总体的深浅高低来衡量。例如,对顺风车的监管,如果对乘客人身安全风险的治理深度设定为95%,对乘客的财产及隐私方面的风险的治理深度设定为80%,对其他风险的治理深度设定为70%,则对顺风车监管的总体治理深度就是上述三个数值按照一定系数折合的结果。

  三是包容审慎监管为什么会出现“治理深度及强度总体较浅或较低但对其中部分公共风险的治理深度和强度又明显较深或较高”的情形?如前所述,包容审慎监管是审慎监管与包容监管的结合,或者说是审慎监管与包容监管的中间状态,是有包容有审慎的监管,即对有些公共风险包容、对有些公共风险审慎的监管。由于其中有包容监管的存在,其治理深度与强度在总体上必然较低——相对于审慎监管而言;又由于其中有审慎监管的存在,其对有些公共风险的治理深度与强度必然会较深或较高,即向审慎监管看齐。就此而言,包容审慎监管是对公共风险的治理深度和治理强度显著不均衡的监管。

  四是包容审慎监管为什么会出现对公共风险的治理深度与治理强度显著不均衡的情形?上文所说的包容审慎监管是对公共风险的治理深度与治理强度显著不均衡的监管,是指其对有些公共风险的治理深度深、治理强度高,而对有些公共风险则治理深度浅、治理强度低。之所以会存在这种不均衡的现象,一方面是由监管这种风险治理的最终目的所决定的,另一方面也是由公共风险的性质或种类不同决定的。就前一方面而言,需求溢出理论认为,包括监管或公共风险治理在内的所有公共管理活动,其终极使命都是为了解决人的需求溢出问题,而公共管理主体所拥有的资源又不足以完全解决人的所有的需求溢出问题,由此导致公共管理对需求溢出问题(包括公共风险)的解决只能有所先后和取舍(需求溢出理论的理想原则是循义利他,即根据需求正义解决需求溢出),而不能按同等的治理深度和强度来对待所有公共风险。就后一方面而言,包容审慎监管所面对的治理标的(公共风险)的性质种类有所不同,尤其是其背后所指向的需求的价值排序不同,使公共管理主体在对待这些公共风险方面所设定的治理深度与治理强度也有所不同。例如,同样是乱丢垃圾的行为,但高速公路上乱丢垃圾和人行道上乱丢垃圾所蕴含的公共风险(即导致人们需求溢出的可能性)有所不同,因此对其所设定的治理深度和强度也理应有所不同。包容审慎监管正因为存在这种对不同公共风险的治理深度与强度的显著不均衡,也才体现出包容监管与审慎监管的结合与对立统一,也才称得上是包容审慎监管。

电子游戏  概言之,从对公共风险的治理深度和强度出發,审慎监管、包容监管和包容审慎监管这三种不同的监管方式或原则,实际上分别对应着对监管领域内公共风险的深治理、浅治理和深浅相间治理。

电子游戏  四、三种监管原则或方式选择适用的操作依据及内在机理:正负外部性(成本收益)的综合考量

  由于审慎监管、包容监管及包容审慎监管是三种不同的监管原则或方式,各有其不同的适用条件和领域,因此有必要探讨选择适用这三种监管原则或方式的操作依据及内在机理。

电子游戏  正如需求溢出理论的监管论在前面所阐述的那样,对公共风险的监管或治理深度和强度,直接关系到监管主体所采用的监管原则或方式是审慎、包容抑或是介于二者之间(包容审慎)。从审慎监管到包容审慎监管再到包容监管,其对公共风险的治理深度由深到浅、治理强度也就由强到弱。而对公共风险的监管或治理深度和强度的设定,不仅要看监管标的(风险)的情况及受监管行为所蕴含的负外部性的情况,还要看受监管行为所蕴含的正外部性的情况:一方面,风险越大即负外部性越强,对风险即负外部性的容忍度就会越低,监管的包容性就越低,审慎性就越强;另一方面,正外部性越强,对负外部性的容忍度就会越高,监管的包容性就越强,审慎性就越弱。简言之,对公共风险的监管或治理深度和强度的设定,也就是监管原则与方式(审慎监管、包容审慎监管或包容监管)的选择适用,正是对被监管行为中蕴含的正负外部性的综合考量的结果,也就是对被监管行为的成本收益的综合考量的结果。

电子游戏  如前所述,公共风险即负外部性的本质在于其可能导致人的需求溢出问题。而公共风险对需求溢出的这种影响可以从两方面来衡量:一方面,从受影响的需求的价值排序(即需求的正义性排序)来看,受影响的需求的价值排序越靠前,影响越严重,即负外部性越强;反过来,受影响的需求的价值排序越靠后,则影响越不严重,其风险就越小、负外部性就越弱。例如,生存需求在价值排序上优先于财产需求,这样危及生存需求的公共风险就比危及财产需求的公共风险对需求溢出的影响更严重。另一方面,从该风险对需求溢出产生影响的可能性(机率)、广度和速度来看,其导致需求溢出的可能性越高以及可能导致需求溢出的人越多或速度越快,其对需求溢出的影响也就越严重,风险也就越大,负外部性也就越强。

  与此类似,受监管行为的正外部性的本质在于其有利于人的需求溢出问题的解决。比如,滴滴、顺风车固然存在安全风险等负外部性,但也存在着显著的正外部性——缓解打车难、节能环保,即有利于解决人们的出行需求的溢出问题和环境需求的溢出问题。与上述对负外部性的评价一样,对受监管行为的正外部性强弱的评价同样可以从两个方面来衡量:一方面从其有利于解决需求问题中的需求的价值排序(即需求的正义性排序)来看,该需求的价值排序越靠前,其正外部性就越强;反过来,这种需求的价值排序越靠后,则其正外部性就越弱。例如,某种新药上市如果能治愈人的某种致命疾病,其正外部性就强于那些仅仅能解决人的皮肤瘙痒之类的非致命疾病的药品上市。另一方面,从正外部性对需求溢出产生影响的可能性(机率)、广度和速度来看,其解决需求溢出的可能性越高以及解决需求溢出问题的人越多或速度越快,其正外部性也就越强。

  对被监管行为的正负外部性的综合考量,就如同对产品的性价比的计算,实际上也是对被监管行为的成本收益的综合考量。正外部性就如同产品的性能或被监管行为的收益,而负外部性则如同产品的价格或被监管行为的成本。正是对被监管行为的正负外部性的综合考量,决定了对被监管行为的监管原则或方式是选择审慎监管还是包容审慎监管抑或是包容监管。

电子游戏  五、结语:审慎监管、包容监管与包容审慎监管的适用领域

电子游戏  基于需求溢出理论视角下的公共风险治理与监管论,以及在此基础上对监管原则或方式选择适用的操作依据及内在机理的探讨,审慎监管是对公共风险的治理深度要求较深和治理强度要求较强的监管,也就是对公共风险的治理深度和强度都要求较高的监管,其适用领域为对该领域公共风险的治理深度和强度要求较高的领域。因此,对于那些公共风险(负外部性)和效益(正外部性)呈现得非常充分且其公共风险所可能导致人的需求溢出严重的领域,监管部门通常应该选择适用审慎监管的原则或方式。包容监管则是对公共风险的治理深度和强度的要求较低的监管,其适用领域为对该领域公共风险的治理深度和强度要求较低的领域。由此,对于那些公共风险(负外部性)和效益(正外部性)呈现得较为充分且其中通常不存在较为严重的公共风险(即导致人的需求溢出较为严重的风险)的领域,监管部门一般应该选择适用包容监管的原则或方式。而包容审慎监管则是介于审慎监管与包容监管两者之间的监管,是对公共风险的治理深度和强度的要求高低不等、深浅不一的监管,其适用领域为对该领域的公共风险的治理深度和强度应该设置为高低不等、深浅不一的领域。由此,对于那些公共风险(负外部性)和效益(正外部性)呈现得还不够充分且其中可能存在较为严重的公共风险(即导致人的需求溢出较为严重的风险)的领域,监管部门一般应该选择适用包容审慎监管的原则或方式。李克强总理说:“对于任何新生事物,应尽量秉持‘包容审慎的监管方式,不能一上来就‘管死!” 〔5 〕其道理也正在于此。

电子游戏  需要说明的是,尽管学界和媒体在谈及包容审慎监管时明显存在一种重包容轻审慎的倾向,但李克强总理在论及“包容审慎”时却强调指出:“这并不意味着政府部门可以‘放手不管,恰恰相反,有效监管的责任比过去更重了。要积极探索审慎监管和社会共治的管理格局,以科學合理的监管,营造良好的市场环境,促进新产业、新业态健康发展。” 〔7 〕正是基于李克强总理在不同场合对包容审慎监管的阐释,光明网评论员指出:“‘包容审慎四字,所谓包容,就是容得下不同,眼界辽阔一些,视野宏观一点;所谓审慎,就是守得住底线,尊重新动能,了然新方位。” 〔5 〕

  注 释:

  ①有关需求溢出理论的观点逻辑及其实践验证,参见笔者自2011年以来发表的20余篇关于需求溢出理论的文章,尤其是《公共管理学重述:需求溢出理论的逻辑思路与基本主张》(《中国行政管理》2012年第8期)、《公共利益法治论———基于需求溢出理论的分析》(《法学家》2011年第6期)、《公共管理之器、术、道——需求溢出理论的公共管理资源论和公共管理学知识体系论》(《江苏行政学院学报》2013年第6期)、《为公共管理立心:公共性、需求正义及传宗人理性——需求溢出理论的公共管理价值基准论》(《江苏行政学院学报》2014年第5期)、《对公共事务概念主流观点的商榷——兼论需求溢出理论的双层公共事务观》(《政治学研究》2016年第1期)、《人类组织化生存:动因、图景与未来——需求溢出理论的广义社会组织论》(《求索》2017年第1期)。

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电子游戏  〔5〕光明网评论员.对新业态新模式,总理为何反复强调监管当“包容审慎”〔EB/OL〕. http://politics.gmw.cn/2017-07/17/content_25109932.htm.

  〔6〕刘太刚.对公共事务概念主流观点的商榷——兼论需求溢出理论的双层公共事务观〔J〕.政治学研究,2016(1):82-94.

电子游戏  〔7〕光明网评论员. 共享单车的“包容审慎”与“有效监管”〔EB/OL〕.http://guancha.gmw.cn/2017-06/22/content_248

《从审慎监管到包容审慎监管的学理探析》

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